La sociedad civil frente a la Conferencia Especial de Seguridad en las Américas.
Visiones y propuestas.David Álvarez Veloso
Investigador
FLACSO-Chile
El cambio del sistema internacional, a partir de la caída del bloque soviético y el fin del esquema bipolar es un tema de larga reflexión y sobre el cual existe cierto consenso en cuanto a sus características. La globalización, ha traído consigo una serie de desafíos que afectan a múltiples dimensiones y en distinto grado a todos nuestros países. En el plano de la seguridad estos cambios no han sido menores.
Los conflictos fronterizos se han reducido de manera drástica, dando paso a un proceso de construcción de confianzas que han aminorado la incidencia de este tipo de disputas. Al mismo tiempo, nuevas amenazas, esta vez al interior de los estados, adoptan una mayor gravitación y hacen necesario repensar los mecanismos de respuestas que datan desde hace más de medio siglo como el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR).
La seguridad, hoy día, está fuertemente vinculada a una situación intraestatal. Los temas que se vinculan al desarrollo y la pobreza son un problema estructural en toda la región que crean situaciones de extrema vulnerabilidad. El aumento del consumo y tráfico de drogas, el incremento de enfermedades como el SIDA, la lucha por las reivindicaciones sociales y políticas son sólo algunas de las nuevas situaciones para las cuales, las instituciones hemisféricas con las que contamos, demuestran una creciente incapacidad de prevenir y anticiparse a las amenazas.
El sistema de seguridad internacional de las Américas debe responder a nuevos principios. El consenso democrático se constituye en el eje fundamental en torno al cual se organizan, estructuran y proyectan las actividades de prevención, protección, disuasión y cooperación. Es por lo tanto, en torno al fortalecimiento de la democracia y el proceso de integración hemisférica lo que define los parámetros sustantivos del nuevo sistema internacional de seguridad.
En este contexto, es necesario impulsar un enfoque integrador, que no sólo identifique a las amenazas tradicionales sino que sea capaz de incorporar las nuevas, transformándose en un concepto multidimensional, estableciendo vínculos entre actores estatales y no gubernamentales para enfrentarlas de manera efectiva.
Es éste el marco sobre el que se constituye la Conferencia Especial de Seguridad en las Américas, cuyo origen es la recomendación de los jefes de Estados y Gobierno participantes de la Segunda y Tercera Cumbre de las Américas en donde sus preparativos están a cargo de la Comisión de Seguridad Hemisférica, organismo permanente de la OEA que tiene por misión estudiar y formular recomendaciones al Consejo permanente sobre los temas de seguridad hemisférica y en particular para promover la cooperación en este campo.
La Conferencia nace por la necesidad de contar con un espacio adecuado de coordinación, al interior de la OEA, de los distintos países en materias de defensa. Su objetivo, actualizar la visión sobre la seguridad en el Continente, en donde cada país exprese de manera abierta cuales son sus prioridades, con un enfoque común para enfrentar las nuevas amenazas.
Tras los atentados en contra de Estados Unidos el 11 de Septiembre del 2001, la falta de mecanismos de respuestas concretos y eficientes pareció aún más evidente. La próxima Conferencia se configuró entonces como el momento adecuado para replantearse los mecanismos comunes destinados a la seguridad y articular en una sola instancia, a los distintos esfuerzos que se realizan al interior de la Organización de Estados Americanos.
El gobierno de México, anfitrión de la reunión –que inicialmente estaba preparada para el mes de junio de 2003 pero que fue postergada hasta el último trimestre del año- junto a la cancillería chilena plantearon como propuesta la creación de una nueva Carta Hemisférica que reflejara los desafío a la seguridad post 11 de septiembre.
En la prosecución de los objetivos, la sociedad civil tiene una importante tarea que cumplir. En la creación de una nueva arquitectura de seguridad hemisférica, en su implementación y su posterior evaluación, la Conferencia Especial de Seguridad debe garantizar la participación de distintos organismos de manera de incorporar las inquietudes de todos los sectores de la sociedad en la reflexión sobre la defensa.
Con este objetivo, el día 17 de marzo pasado, se realizó en FLACSO-Chile un taller de consulta con diversas organizaciones de la Sociedad Civil, cuyos resultados se presentaran a la Comisión de Seguridad de la OEA el 25 del mismo mes.
En el encuentro, participaron representantes de distintas instituciones incluyendo a Viva Río de Brasil, Ideas para la paz de Colombia, la agrupación Indígena Kuntur Samay de Ecuador e invitados de Chile, Guatemala, México, Venezuela, Estados Unidos, Canadá, entre otros, quienes debatieron durante dos días en torno a cuatro objetivos generales.
- Avanzar en la conceptualización compartida de seguridad (incluyendo los conceptos de Seguridad Humana y Seguridad Democrática)
- Evaluar la nueva arquitectura internacional de seguridad y a los actores e instituciones que se insertan en ella.
- Analizar el rol de la Sociedad civil en el debate sobre la seguridad en el Hemisferio
- Contribuir con propuestas en el debate de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA en relación a la próxima Conferencia Especial de Seguridad.
Para ello, cuatro ejes conformaron la discusión.
- El nuevo contexto regional y subregional.
- Debate sobre el concepto de seguridad y los desafíos institucionales.
- La agenda de la Conferencia Especial de Seguridad
- El rol de la Sociedad Civil en el debate sobre la seguridad.
A continuación destacamos los principales puntos del debate.
El nuevo contexto regional y subregional.
La emergencia de nuevas amenazas globales son una preocupación a lo largo de todo el hemisferio. Las instituciones creadas a nivel multilateral para hacer frente ante posibles conflictos datan de hace más de cincuenta años. La incapacidad de respuesta demostrada a lo largo del siglo XX se hizo aún más evidente tras los atentados a Estados Unidos. El análisis que se realiza a partir de esto es entonces, que el actual sistema interamericano de seguridad da respuesta sólo para algunos casos, sin dar cuenta de la multidimensionalidad de los problemas que aquejan hoy en día a todos los países de la región.
El narcotráfico, las migraciones, el crimen organizado son desafíos urgentes, ante los cuales las instituciones no se han adaptado lo suficiente para responder con claridad. Equilibrar la necesidad de avanzar en una respuesta sin securitizar todos los temas es un desafío enorme. Para ello, también es necesario dar cuenta de las particularidades de los subsistemas que sin duda alguna, enfrentan problemas de distinta naturaleza.
El Caribe y la subregión andina constituyen un buen ejemplo. Existe el temor y percepción de una excesiva militarización de los temas que hoy constituyen problemas a la seguridad. A las amenazas tradicionales se suma el robo de vehículos, la narcoactividad, los desastres naturales, entre otros, sin embargo, son muy pocas medidas de confianza que en la práctica, se han orientado al fortalecimiento de la democracia y de los aspectos económicos y sociales.
Distinguir la agenda de desarrollo de la agenda de seguridad. La región enfrenta la tarea de definir lo que entiende por seguridad y, como paso siguiente, coordinar políticas. No sólo es necesario este período de reconceptualización, la viabilidad e implementación es tanto o más importante. Un nuevo enfoque multidimensional debe tener en cuenta las percepciones específicas de cada país. No se debe jerarquizar, ya que la percepción de cada uno de los estados es distinta, de acuerdo a los problemas que enfrenten de manera particular.
Debate sobre el concepto de seguridad / desafíos institucionales
El concepto de seguridad ha sufrido cambios importantes a partir de la globalización y transnacionalización de los efectos delictivos, razón por la que, los estados han debido replantear el termino. En este proceso de reactualización, separar seguridad pública de seguridad nacional es fundamental, ya que no sólo requieren de políticas distintas sino que cuentan con instrumentos diferentes para enfrentar las amenazas de cada dimensión.
En la actualidad, garantizar la seguridad cooperativa es tanto o más importante que las agendas unilaterales que deben ser abordadas sin militarizar todos los temas. El desafío de la coordinación es garantizar la independencia de los países que, de no trabajar juntos pueden enfrentar peligrosas consecuencias en el futuro.
Asegurar la voluntad cooperativa entre los distintos gobiernos será un requisito indispensable en este proceso, quienes al reforzar los marcos conceptuales deben evitar la securitización y militarización de la agenda nacional, al mismo tiempo de garantizar los espacios para la participación de la sociedad civil.
La Organización de Estados Americanos navega por una gran indefinición con una gran cantidad de organismos. Para avanzar en la materia se requiere buscar formulas multilaterales con respeto a las realidades particulares.
El debate planteó inquietudes respecto a los niveles de cooperación necesarios para que enfrentar la conceptualización de la seguridad. La inclusión de todas las preocupaciones evitaría que los gobiernos, con sus propios intereses, se sientan marginados del proceso de búsqueda de consenso. La arquitectura internacional que hoy conocemos respondió a la realidad post 1945 el contexto de la guerra fría. El esfuerzo actual debe encaminarse en pensar en un nuevo sistema hemisférico democrático, creando mecanismos de participación y colaboración mucho más efectivos entre los estados y la sociedad civil.
La agenda de la Conferencia Especial de Seguridad
En este eje, el debate se centró en temas que deberían ser incorporados en la agenda de la próxima Conferencia Especial de Seguridad, entre los que se encuentran la conceptualización de la seguridad en el hemisferio; cooperación y coordinación entre Estados e instituciones del sistema interamericano; y el fortalecimiento institucional.
En general, los participantes destacaron la necesidad de incluir en la agenda el tema de la Sociedad Civil y su aporte fundamental en la discusión sobre la seguridad hemisférica, regional y nacional.
En este sentido, uno de los aspectos fundamentales de la próxima reunión se relaciona con la búsqueda de un concepto integral de seguridad, que no considere exclusivamente una visión convencional.
Otro de los tópicos prioritarios es fortalecer las instituciones encargadas de la seguridad al interior de los países y que éstas puedan lograr una óptima cooperación y coordinación entre los estados, que les permita enfrentar las amenazas de manera integral.
La situación de Colombia, como caso de estudio, tomo gran importancia en la reunión, no sólo por las características del conflicto, sino porque es concebido como una seria amenaza y factor desestabilizador regional. Esta visión responde al impacto y a los posibles efectos colaterales que puede tener el conflicto armado más allá de las fronteras y a la incidencia, como país productor y comercializador de drogas ilícitas, en la cadena internacional de narcotráfico y sus delitos conexos.
El conflicto armado en Colombia impone la tarea de la reconstrucción nacional. Esto último implica el fortalecimiento de Estado y sus instituciones, principalmente de aquellas destinadas a la defensa y seguridad ciudadana, así como las que tienden a una reforma judicial.
Las dificultades para alcanzar un consenso hemisférico en materias de seguridad y defensa se pueden sintetizar en dos aspectos fundamentales: a) la importancia que los distintos países otorgan a la seguridad nacional como elemento prioritario, y b) la preeminencia de diseños de seguridad global que trascienden y buscan determinar las políticas y compromisos a nivel continental.
En este contexto, la agenda de riegos hemisférica no debe ser impuesta por ninguna nación y todos los países deben asumirla como propia. De lo contrario, sería muy difícil hablar de un sistema con responsabilidades simétricas y grados de compromiso para hacer frente a las necesidades nuevas. Uno de los aspectos esenciales en este proceso es el fortalecimiento de las instituciones interamericanas, lo que pasa por revisar los mecanismos de funcionamiento de la antigua institucionalidad y ampliar la coordinación entre las diferentes instancias involucradas en el tema.
Rol de la Sociedad Civil en el debate sobre seguridad en el hemisferio.
La participación de la sociedad civil en la configuración de la agenda de seguridad es baja o muy marginal respecto a la que se da en otros aspectos de la vida ciudadana. Al contrario de lo sucedido en ámbitos como los derechos humanos o control de las fuerzas armadas, en general, la temática de la seguridad no ha sido importante para los representantes de la sociedad civil. Las pocas veces que aparece un planteamiento al respecto vienen cargados de una visión altamente normativa y muy poco propositiva.
A partir del 11 de septiembre de 2001 se advierte un cierto cambio, ya que muchas de las políticas que se proponen pueden afectar los derechos de la sociedad civil. La imposibilidad de generar una agenda bien estructurada en temas que cuentan con pocos conocimientos o poseen una visión muy distinta a la que poseen los gobernantes es una de las mayores dificultades para su inclusión. Del mismo modo, la representatividad de los distintos entes de la sociedad civil esta dada por valores comunes o de tipo moral, sin embargo los gobiernos democráticamente electos mantienen un mayor nivel de adhesión, situación que disminuye el poder de acción de las ONGs frente a los policy makers.
El aporte que puede hacer la sociedad civil en la agenda de seguridad, es aportar una mirada más amplia y visión de largo plazo, al mismo tiempo que su inclusión ayuda a democratizar la agenda, lo que implica un avance sustantivo en la materia.
Hoy en día, se vislumbra en la región un deterioro de la textura y legitimidad democrática en algunos países de la región. Paralelamente, una nueva visión de Estados Unidos frente a las amenazas, en especial en torno al terrorismo han limitado la agenda, situación que puede mejorar con la mayor participación de organismos de la sociedad civil.
Aterrizar la discusión de la seguridad a la experiencia de los pueblos y particularidades locales es un tema fundamental. La expansión del tráfico de drogas y los secuestros comprometen con cada vez mayor fuerza a ciudadanos de muchas comunidades Si bien es válido e importante que desde las instituciones internacionales, los gobiernos, la academia, piensen y conceptualicen el problema de la seguridad es primordial que se enfoque en niveles de las localidades, descubriendo las particularidades en que cada región se encuentra en relación con los países que tiene problemas de narcotráfico u otros.
El rol que puede cumplir la sociedad civil en implantar nuevos estándar de accountability. La ampliación de las agendas requieren de una mayor participación de distintos entes de la sociedad civil que pueden ser fundamentales en el proceso de incorporar las realidades particulares de cada país y sub-región. En temáticas como el gasto militar y el control civil de la seguridad, la sociedad civil puede y debe tener mayor injerencia.
Recomendaciones
En conclusión, la reunión con los miembros de la sociedad civil generó un listado de recomendaciones entre las que destacamos en el ámbito de competencia de la sociedad civil.
- Fortalecimiento permanente de los principios: solución pacífica de controversias, no intervención, abstención de la amenaza o uso de fuerza.
- Respeto al Derecho Internacional, buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales, cooperación para el desarrollo, justicia y seguridad sociales como base de una paz duradera.
- El continente americano concibe a la democracia y sus instituciones como los cimientos de la seguridad hemisférica. Defender la democracia y fortalecer los mecanismos para enfrentar crisis de gobernabilidad es esencial en el actual contexto regional.
- Impulsar un enfoque de seguridad integrador y multidimensional. Es decir, que identifique de manera efectiva las amenazas convencionales y no convencionales y que establezca mecanismos de cooperación entre actores estatales y no estatales para enfrentarlas.
- Articular de manera efectiva los conceptos de seguridad humana, seguridad nacional y seguridad internacional. Esto permitirá definir y operacionalizar estos conceptos con el objetivo de satisfacer de manera simultánea las necesidades globales, de los Estados y de las personas y las comunidades.
- Aún cuando los problemas vinculados al desarrollo y la seguridad están íntimamente relacionados, se debe prevenir una "securitización" de la agenda de desarrollo. Esto último se logrará a través de:
- La focalización de las funciones de los organismos multilaterales y nacionales que enfrentan las nuevas amenazas a la seguridad.
- Una mayor coordinación de las agencias civiles y militares, con énfasis en los asuntos referidos al uso de la fuerza.
- Delimitación de los marcos legales con el objetivo de evitar una militarización de las policías o una policialización de las Fuerzas Armadas.
- Generar mecanismos para que la Sociedad Civil pueda participar y ser consultada sobre temas de seguridad hemisférica. Lo anterior se podrá implementar a través de las iniciativas tales como:
- Establecer un mecanismo de consulta permanente de la Sociedad Civil en el marco de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA. Esto permite incorporar preocupaciones desde la sociedad civil
- Si como resultado de la Conferencia Especial de Seguridad se crea un grupo de trabajo para la elaboración de una Carta de Seguridad Hemisférica, éste debería establecer un mecanismo para que la Sociedad Civil pueda expresar sus opiniones frente a este tema.
- Impulsar la incorporación de la sociedad civil en las tareas de evaluación de la implementación de la agenda de seguridad hemisférica, regional y nacional.
- Promover el rol de la sociedad civil y particularmente de la academia en términos de desarrollar estudios y evaluaciones que describan y analicen las características del nuevo sistema internacional, el peso de los actores tradicionales y emergentes. La academia cumple un rol fundamental en términos de la prevención de los conflictos.
- Promover la creación de mecanismos que fomenten la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones nacionales, regionales y hemisféricas dedicadas a temas de seguridad y defensa. Esto ayudará a evaluar el impacto de las políticas implementadas por las diferentes instituciones.