"PRESENTE Y FUTURO DE LAS FUERZAS ARMADAS"
(Reflexiones sobre el instrumento militar y el papel del poder legislativo en América)
Marcos Pablo Moloeznik *
En el marco del Primer Encuentro Hemisférico frente a la Militarización, se pretende reflexionar sobre la situación que guardan las fuerzas armadas del continente americano y su relación con los poderes legislativos de la región, al tiempo que interrogarse sobre su futuro.
Con este fin, se abordan aquellos casos nacionales que, por su naturaleza y procesos de transformación, constituyen modelos que ilustran sobre las transformaciones del instituto armado en el hemisferio.
Para ello, el trabajo que se pone a consideración del lector se encuentra divido en tres grandes bloques: en el primero, se discuten conceptos básicos en la materia; en el segundo se desarrollan cinco casos seleccionados; para concluir, finalmente, a la luz de los contenidos propuestos.
I.- CONCEPTOS FUNDAMENTALES
De esta manera, conviene introducir términos y concepciones que permitan una mayor comprensión sobre el fenómeno de la militarización en América.
Ahora bien, por su importancia y el peso del pasado histórico, vale la pena centrarse en la Seguridad Nacional, que se define -de acuerdo con la Organización de Naciones Unidas (ONU)- como la situación en la que un Estado se considera resguardado contra agresiones militares, presiones políticas o coerciones económicas significativas, obteniendo con ello libertad de acción para proseguir con su propio desarrollo y progreso (ONU, Informe del Secretario General, Concepts of Security, New York, 1986, pág. 2); en tanto que, a la Defensa Nacional se la concibe como un servicio primario a cargo del Estado; esto es, una obligación indelegable del Estado que -siguiendo la terminología básica de la Escuela de Defensa Nacional de Argentina-, como expresión concreta del pensamiento estratégico-nacional y conjunto de medidas que el Estado adopta, persigue garantizar la Seguridad Nacional.
En tanto que el Poder Militar constituye uno de los componentes del Poder Nacional, diferenciándose del resto en que es un poder armado que se encuentra institucionalizado; es decir, que está sujeto a normas establecidas por una sociedad que le fija una función permanente, misiones a cumplir, un sistema de autoridad, subordinación y disciplina, una organización, dotaciones materiales y un sistema de reclutamiento, entre otros aspectos.
Cabe preguntarse, también, si es posible medir el Poder Militar de las naciones; y, en ese sentido, el especialista Michael I. Handel responde afirmativamente, ya que el mismo es el resultado de multiplicar los factores cuantitativos por los factores cualitativos que, sumado a la evaluación de las hipótesis de guerra (amenazas más probables que enfrenta todo Estado), terminan por perfilar una determinada composición de fuerza militar.
Cuadro 1
PODER MILITAR
COMPONENTES CUANTITATIVOS COMPONENTES CUALITATIVOS
1. Fuerza, Tamaño y Estructura 1. Doctrinas tácticas y estratégicas
2. Sistema de Armas 2. Entrenamiento y preparación
3. Movilidad 3. Moral
4. Logística 4. Liderazgo, mando y control militar
5. Industria y Tecnología 5. Voluntad nacional y cohesión social
6. Alcance estratégico y 6. Alianzas
sustentabilidad
7. Dirigencia nacional y naturaleza del proceso político
Fuente: Gabriel Marcella, "Guerreros en tiempos de paz: misiones futuras de las fuerzas armadas latinoamericanas, un ensayo exploratorio"; en, Organización de Naciones Unidas (ONU), Centro Regional de la ONU para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe, Lima, 1994
Por otra parte, de acuerdo al pensamiento estratégico-militar, tanto en su vertiente oriental como occidental, el factor humano es el decisivo en todo conflicto bélico. Y a la luz de las nuevas tecnologías y la creciente sofisticación de los sistemas de armas, como lógico corolario se demanda personal cada vez más cualificado y especializado, que responda al grado de complejidad resultante; motivo por el cual, la tendencia dominante es la profesionalización en detrimento del reclutamiento obligatorio.
Además, el empleo del Poder Militar revista diversas formas o estadios de intensidad que van desde el simple acto de presencia militar hasta la "política con derramamiento de sangre".
Cuadro 2
INTENSIDAD EN EL
EMPLEO DEL PODER MILITAR
1. Acto de Presencia Militar
2. Demostración de Poder Militar
3. Operaciones Especiales
4. Cuarentena
5. Bloqueo
6. Operaciones de combate
Fuente: The Joint Staff Officer"s Guide, Government Printing Office, Washington D.C., 1988, con modificaciones y adaptaciones propias.
Significado
1 y 2 persiguen disuadir o presionar a un probable enemigo, aunque en 2 se busca generar una amenaza
3 incluye sabotaje, operaciones encubiertas y psicológicas, guerra no convencional y conflicto de baja intensidad (que responde a las siglas LIC en inglés)
4 implica el establecimiento de un cordón sanitario de carácter selectivo; es decir, utilizar sanciones económicas sin declarar la guerra
5 persigue eliminar totalmente las comunicaciones y el comercio para aislar a la región del resto del mundo. Este estadio se considera un acto de guerra en el ámbito internacional
6 emplea, como ultima ratio y agotando otras instancias, la fuerza sobre el enemigo para derrotarlo o, para ejercer el derecho a la legítima defensa, en caso de agresión, e impedirle la victoria
II.- REFLEXIONES SOBRE EL INSTRUMENTO MILITAR Y EL PAPEL DEL PODER LEGISLATIVO EN AMÉRICA
Estos conceptos básicos de carácter universal, presentan en cada país sus propias particularidades, y a tal efecto se seleccionan los siguientes cinco casos nacionales:
2.1. Argentina
Resulta por demás interesante abrevar en la nueva política exterior argentina, para entender la agenda estratégico-militar de ese país de 1989 a 1999, inclusive; puesto que la política hacia terceros estados llega a condicionar a la política militar del Estado argentino. En otras palabras, las armas de la política (en este caso en su dimensión externa) sustituyen a la política de las armas que pasa a subordinarse a aquella.
Así lo reconoce, entre otros, el entonces Jefe del Estado Mayor General del Ejército, Teniente General Martín Antonio Balza, en un Mensaje dirigido a los efectivos militares de su país: [1] "Las Fuerzas Armadas en general y el Ejército en particular, adquieren la dimensión de un sólido y eficaz componente de la Política exterior del Estado, colaborando en el cumplimiento de los compromisos internacionales"
2.1.1. Principios que inspiran la nueva Política Exterior Argentina
En tanto que, la agenda y el funcionamiento real de la nueva política exterior Argentina, parten de los siguientes fundamentos:
-Establece como interés nacional el desarrollo económico y social.
-Privilegia una visión y una racionalidad ciudadano-céntrica en detrimento de la perspectiva Estado-céntrica.
-Jerarquiza a la baja política de los asuntos económicos y sociales.
-Concibe a la Política Exterior como una herramienta, cuya principal función reside en facilitar el desarrollo y el bienestar general de la población.
-Define a la autonomía en términos de los costos de usar la libertad de elección o de maniobra que cualquier Estado mediano tiene en forma casi ilimitada.
-Considera que, en la medida en que se obtenga crecimiento y desarrollo (elevando niveles de vida de la población), se estará frente a un escenario de "inversión de soberanía", ya que es el desarrollo el que genera autonomía. Por lo que la Política Exterior debe contribuir a minimizar costos y riesgos. Asimismo, se deben evitar confrontaciones que supongan "erogación de soberanía".
-Supone que la fuerza militar, generalmente, ya no es un instrumento usable y efectivo de la política exterior.
-Promueve la cooperación en aquellos asuntos que no sean vitales para los intereses nacionales (de carácter material).
-Acepta que se ha incrementado la dependencia de Argentina con respecto al resto del mundo, y que ha disminuido la de éste frente a la Argentina.
-Reconoce, por un lado, que son los círculos de los poderosos lo que realmente cuentan; y, por el otro, que Estados Unidos constituye el condicionante externo individual más importante de América Latina; a la sazón, como potencia hegemónica regional.
Para definir la piedra filosofal, cuerpo teórico y de pensamiento que constituyen la base de la Política Exterior Argentina de nuevo cuño, debe necesariamente hacerse referencia al tratadista Carlos Escudé, quien desarrolla la teoría del "Realismo Periférico"; mismo que prioriza el desarrollo, el poder económico, y se presenta como la antítesis de la lógica de la seguridad y la obsesión por el conflicto bélico, característica de la denominada alta política de la seguridad militar. [2]
A partir del "Realismo de los países débiles" definido por Escudé, se deriva una Política Exterior novedosa que, a partir de las Administraciones de Carlos Saúl Menem, y bajo una línea coherente, busca insertar a la República Argentina en la dinámica internacional, poniendo al Estado bajo el paragüas de Estados Unidos y las potencias occidentales.
2.1.2. Diseño e implementación de la Política Exterior Menemista
En cuanto a los alcances de la misma destacan: [3]
-Las políticas de plegarse a (bandwagon with) Estados Unidos y al Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas (ONU), representan un gesto de consentimiento calculado frente a las necesidades políticas de la Superpotencia y otros centros de poder occidentales, en los que los intereses materiales de Argentina no se ponen en peligro.
-La Política Exterior Argentina busca sumarse a las del mundo desarrollado, evitando la confrontación estéril que sólo supone costos y, por ende, "erogación de soberanía". Por lo tanto, las acciones de Argentina en el concierto de las naciones tratan de generar confianza en el país.
-Tratándose de las relaciones bilaterales Argentina-Estados Unidos, el ex canciller argentino Di Tella, las define como "relaciones carnales" con esa potencia.
-Con respecto a Malvinas, "...una acción múltiple: diplomacia bilateral, acercamiento a los isleños, acción en los organismos y foros internacionales, fortalecimiento de las instituciones y de la economía argentina, de su prestigio en el mundo, coincidencias en el plano regional y buenas alianzas..."
2.1.3. Participación de Argentina en Operaciones de Mantenimiento de la Paz
Todo lo cual explica el porqué las Fuerzas Armadas de la Argentina participan -de 1989 a 1999- activamente en misiones de paz de la ONU, en calidad de: [4]
-Organización supervisora de treguas de la ONU en Israel
-Grupo de observadores militares de la ONU en Iraq-Irán
-Operaciones de la ONU en el Congo (Zaire)
-Misión de verificación de la ONU en Angola, desde 1991
-Depliegue del Batallón Ejército Argentino (BEA) en Croacia, desde 1992
-Fuerza de tareas en Chipre, desde 1993
-Compañía de ingenieros en Kuwait, desde 1991
-Componente de la Autoridad Provisional de la ONU en Camboya, desde 1991
-Misión de ONU para el referéndum del Sahara Occidental, desde 1991
-Operación de la ONU en Mozambique, desde 1993
Asimismo, a partir de 1993, la presencia de militares argentinos también se hace sentir en misiones de la Organización de Estados Americanos (OEA) en Honduras, El Salvador y Nicaragua.
A lo que debe sumarse su papel de aliado en la Guerra del Golfo Pérsico del 17 de enero de 1991 contra Bagdad y la participación en el bloqueo impuesto a Haití; en ambos casos, con componentes navales (Armada Argentina).
Todo ello determina que en noviembre de 1997 se lo reconozca como miembro externo de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), a iniciativa de Estados Unidos y como reflejo de la recuperación de la confianza por parte de los países desarrollados.
Dicho en otras palabras, se trata de un esfuerzo sistemático de Argentina por insertarse en el orden mundial de la posguerra fría y alcanzar niveles de competitividad que le abran las puertas del siglo XXI:
"El modelo económico que eligió Argentina es la inserción en la economía mundial, el único camino que puede darle a nuestra gente la posibilidad de participar en esta explosión de democracia y de continua mejora en calidad de vida de los pueblos que es característica de estos desafiantes momentos de la historia que nos está tocando vivir <...> La prima de riesgo-país de las colocaciones argentinas es la más baja en varias décadas y, en consecuencia, el grado de su calificación para los inversores internacionales también ha subido auspiciosamente." [5]
2.1.4. Reforma militar
La nueva posición de Argentina en el concierto de las naciones se complementa con sendas reformas a la legislación castrense, cuyo principal protagonista es el Poder Legislativo y que se consagra en:
Ley 23.554, de Defensa Nacional
Constituye el marco normativo que establece las bases jurídicas y orgánicas funcionales para la preparación, ejecución y control de la defensa nacional.
Art. 2° de la Ley 23.554 de Defensa Nacional
"La defensa nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, proteger la vida y la libertad de sus habitantes".
De esta manera, separa y diferencia defensa nacional de seguridad interior (Art. 4), que se recoge en su propia Ley 24.059; por lo que la principal misión de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) es la disuasión contra enemigo exterior, que en el caso de su fuerza terrestre se define así:
Misión Principal del Ejército Argentino
"Disponer en el marco específico y en el de la acción militar conjunta, una capacidad de disuasión creíble que posibilite desalentar amenazas que afecten intereses vitales"
En cuanto a las atribuciones de los diferentes componentes del sistema defensivo, se incluyen las siguientes, consagradas en su Constitución Nacional:
-Poder Legislativo
Cámara de Diputados
Art. 52- A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas.
Senado
Art. 61- Autoriza al presidente de la Nación para que declare en estado de sitio uno o varios puntos de la República en caso de ataque exterior.
Congreso
Art. 75 - Incisos:
16- Proveer a la seguridad de las fronteras
25- Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz
26- Facultar al Poder Ejecutivo para ordenar represalias y establecer reglamentos para las presas
27- Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno
28- Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de fuerzas nacionales fuera de él
29- Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación en caso de conmoción interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo
-Poder Ejecutivo
Presidente de la República (Art. 99 - Incisos:)
12- Es comandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la Nación
13- Provee los empleos militares de la Nación; con acuerdo del Senado, en la concesión de los empleos o grados de oficiales superiores de las fuerzas armadas; y por sí solo en el campo de batalla
14- Dispone de las fuerzas armadas, y corre con su organización y distribución según las necesidades de la Nación
15- Declara la guerra y ordena represalias con autorización y aprobación del Congreso
16- Declara en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación, en caso de ataque exterior y por un tiempo limitado, con acuerdo del Senado. En caso de conmoción interior sólo tiene esta facultad cuando el Congreso está en receso, porque es atribución que corresponde a este cuerpo
La realidad demuestra un incumplimiento de la normativa vigente, por lo que, sin minimizar la importancia de la ley, se debe reconocer que el derecho es necesario mas no suficiente. Puesto que en lo que a legitimidad se refiere, se verifica una pérdida de confianza en las instituciones fundamentales de la Nación, aspecto crítico al que el poder político debería hacer frente si se tiene en cuenta la importancia decisiva de la voluntad nacional en toda situación conflictiva.
Encuesta Latinobarómetro, Empresa Mori, Chile
(Resultados seleccionados para el caso argentino)
Confianza en las Instituciones: de cada uno de los grupos, instituciones o personas mencionadas en esta lista, ¿me podría decir cuánto confía en cada uno de ellos?
Iglesia 64 %
Fuerzas Armadas 37 %
Gobierno 38 %
Policía 36 %
Sistema Judicial 34 %
Congreso 36 %
Partidos Políticos 26 %
Fuente: Marta Lagos, "Actitudes económicas y democracia en Latinoamérica"; en, Revista Este País, número 70, México, enero de 1997; el subrayado es nuestro.
2.1.5. Seguridad Cooperativa
Además, a la luz de la finalidad de la defensa nacional consagrada por la legislación Argentina vigente, no se avizora con respecto a Brasil amenaza militar alguna.
La percepción de Argentina es compartida por Brasil; de esta manera, el entonces presidente Fernando Henrique Cardoso, ordena modificar el dispositivo militar el Exército Brasileiro; se trata de un verdadero redespliegue del III Exército, su componente más importante, de la frontera con Argentina al Amazonas, en forma escalonada, a partir de mediados de 1996. Esto significa que el centro del dispositivo militar del Brasil se traslada de sur a norte, con eje en Manaos.
Para el poder político del Brasil, la región amazónica es un gran espacio vacío, con problemas de injerencia internacional, en especial de organizaciones no gubernamentales (ONG"s); de invasión de tierras y explotación depredadora; así como de producción y tráfico de estupefacientes. Este último flagelo es identificado por el gobierno brasileño como una amenaza a su Seguridad Nacional.
También a partir de 1996 se desarrollaron maniobras militares combinadas en territorio argentino y brasileño, respectivamente. Este acontecimiento inédito es, sin duda, una medida de control y confianza mutuas de gran trascendencia que podría interpretarse como los primeros pasos para la búsqueda de una Política de Defensa basada en la Seguridad Cooperativa.
Actualmente, prevalece también la cooperación sobre la confrontación, dado que se comparten, a nivel planetario, valores comunes en lo que concierne a derechos humanos, la democracia y la asistencia humanitaria; y a que "...desde el punto de vista de los objetivos de desarrollo que definen el interés "nacional" de Estados pobres y débiles, un garrote económico es más de temer que un garrote militar (en tanto es más fácil de aplicar)". [6]
En cuanto a la Seguridad Cooperativa, la misma se define como la creación de un ambiente de seguridad estable y predecible a través de la regulación mutua de las capacidades militares y los ejercicios operativos que generan, o pueden generar, desconfianza e incertidumbre.
A lo que se suma el hecho de que la economía y el clima político se encuentran inextricablemente unidos, puesto que el comercio, las inversiones, la creación de fuentes permanentes de empleo, los flujos financieros, tecnológicos y de conocimientos dependen hoy de esta última variable. Por ello, quien carece de credibilidad y confiabilidad no tiene acceso a los recursos necesarios para el desarrollo. Esto explica el papel estratégico de la confianza en la conducta exterior de las naciones, de la credibilidad de los propósitos e intenciones pacíficas y de su consistencia; lo que, a su vez, contribuye a minimizar la importancia del poder militar.
Compromisos internacionales: la transnacionalización de las amenazas obliga a la génesis y desarrollo de alianzas estratégicas en las que las instituciones militares de países vecinos deberán acostumbrarse a trabajar en forma combinada si se desea enfrentar con éxito las amenazas de nuevo cuño a la seguridad compartidas por ambos.
El entonces titular del Poder Ejecutivo Nacional así lo entiende, al reconocer que:
"...lamentablemente no desaparecerán las posibilidades de conflictos y choques en muchos lugares, ni será fácil ni rápida la lucha para erradicar al violencia que generan los fundamentalismos de todo signo, y estos terribles azotes contemporáneos que significan el terrorismo y el narcotráfico internacional." [7]
Política de Defensa: por ser concebida como una política de Estado, su facultad inteligente es el Proyecto de Nación que establece las bases y el desarrollo de la misma. De esta manera, a partir del 8 de julio de 1989, con la asunción de Carlos Saúl Menem a la primera magistratura en Argentina, se delinea un Proyecto Nacional acorde con los nuevos tiempos que persigue, ante todo, la inserción del país en la economía mundial así como la recuperación de una imagen internacional de país confiable.
En tanto que, para su cabal cumplimiento, se opta por un modelo de desarrollo basado en el libre comercio y en la internacionalización de la economía como medios para generar riqueza, aumentar la productividad/competitividad y mejorar así el nivel de vida de la población. Con lo que se privilegia una reforma económica, encaminada a la apertura de los mercados, a la competencia nacional e internacional, a la desregulación de amplios sectores de la economía, a la privatización de las empresas públicas, y al saneamiento de las finanzas públicas, fundamentalmente.
De esta forma, esa política de Estado -que trasciende a los gobiernos en turno- que es la Defensa Nacional es relegada en la agenda pública al no definirse como prioritaria.
2.2. Colombia
Las Fuerzas Armadas colombianas son consideradas atípicas debido a que responden al derrotero dictado por su historia política contemporánea: los compromisos asumidos por los militares colombianos en el marco de los pactos de Sitges y Benidorm entre liberales y conservadores, preservaron su sistema político de cualquier intento de asonada o golpe de Estado por parte de los uniformados de Colombia. De lo que se trata es de la subordinación y lealtad del factor militar al régimen político, a diferencia de las irrupciones extra constitucionales que han signado la reciente historia política de América Latina. Sin embargo, los militares colombianos no han estado precisamente al servicio del Estado de Derecho y la democracia plena; por el contrario, la exclusión de amplias capas sociales, la violencia estructural, la violación sistemática de los derechos humanos y el control de todo tipo de disidencia por la fuerza, hablan claramente de un régimen político que, si bien funciona durante décadas sin problema, con el tiempo llega a ser cuestionado por grandes sectores de la comunidad marginados, que reclamaban legítimamente su inclusión y participación en el sistema político.
Pero, más allá del debate sobre la naturaleza del sistema político colombiano, interesa destacar las principales amenazas a su seguridad nacional:
· Por un lado, el flagelo del narcotráfico, que incluso llega a poner en entredicho su viabilidad como Estado-Nación o sujeto soberano del derecho internacional. En ese tenor, mucho antes de que en las Conferencias de Williamsburg, Virginia en 1995 y Bariloche, Argentina en 1996, se hiciera oficial el combate a la producción, tráfico y distribución de drogas, enervantes y sustancias psicotrópicas como misión de las Fuerzas Armadas de América Latina, Colombia opta por confiar esta a la policía nacional. Sin embargo, se trata de una policía militarizada que históricamente depende del Ministerio de Defensa.
· Por el otro, la violencia, encarnada tanto en los movimientos insurgentes, como en los grupos para militares de auto defensa y en el propio gobierno que dispone de las fuerzas armadas para la guerra contrainsurgente.
2.3. Chile
La República de Chile es uno de los países del subcontinente latinoamericano más militarizados, tanto si se lo mide por gasto militar per cápita como si se considera el número de efectivos de las Fuerzas Armadas por cada mil habitantes.
2.3.1. Percepción de la Situación Mundial
-En el continente americano existen una decena de conflictos potenciales con diversos grados de peligrosidad y emergencia
-No hay desarrollo autárquico posible; motivo por el cual, los países están destinados a ser actores de procesos de integración
-Se internacionalizan determinados problemas domésticos (vg. droga, contaminación)
-La agenda internacional es cada vez más compleja, diversificada e interdependiente
-Una nueva dimensión para abordar el problema de la paz y de la guerra comienza a abrirse paso en el foro internacional y Chile está adquiriendo responsabilidades de protagonista efectivo en el mundo y, particularmente, en el hemisferio americano.
2.3.2. Características de la Política de Defensa
Es explícita, pública -Libro Blanco de Defensa-, para generar confianza en el contexto mundial, a través de:
-Transparencia de los intereses nacionales
-Adscripción a la diplomacia preventiva de la Organización de Naciones Unidas (ONU)
-Participación selectiva en misiones de paz
-Ratificación de tratados de limitación de armamentos
-Protagonismo en esquemas de Seguridad Regional, garantizando la paz y la estabilidad
-Medidas de confianza mutua regional, mediante acuerdos bilaterales o multilaterales
El propósito principal de la política de defensa nacional en Chile radica en establecer una óptima relación entre los intereses y los objetivos nacionales, y las políticas que orientan y regulan las actividades de las instituciones de defensa.
2.3.3. Postulados de la Política de Defensa
La Seguridad Nacional descansa sobre tres pilares que deben estar perfectamente interrelacionados: desarrollo económico, relaciones exteriores y defensa nacional.
La concepción política de esta última se basa en la activa participación de todos los integrantes del sistema de defensa, donde las Fuerzas Armadas cumplan un rol preponderante y exista un real compromiso de toda la ciudadanía; y, una vez adoptada la política, se impone la lealtad militar en su cumplimiento.
A la defensa nacional se la concibe como una función global y permanente: global, porque compromete a todas las expresiones del Poder Nacional y articula su contribución; permanente, porque contempla el impacto en los ámbitos interno y externo, para coadyuvar a la Política Exterior, como recurso para enfrentar la agresión; al mismo tiempo, debe ser armonioso con el desarrollo del país y flexible para responder a la evolución de las ideas y de la tecnología. En otras palabras, la defensa nacional se erige en una política de Estado de carácter suprapartidario.
Cabe destacar que Chile es el único país de América Latina en el que las fuerzas policiales dependen del Ministerio de Defensa Nacional (Artículo 90 de la Constitución de Chile).
2.3.4. Modernización del Instrumento Militar
Necesidad de mantener Fuerzas Armadas (FF.AA.) eficientes, listas para cuando la consecución de los objetivos nacionales requieran su empleo, en particular para la atención de posibles conflictos resultantes de la superposición de objetivos en el área geográfica. Por lo tanto, los objetivos primordiales de la fuerza militar son fundamentalmente: defensa y disuasión y control y presencia en espacios propios (consolidar e integrar fronteras interiores).
El Plan Alcázar persigue desarrollar FF.AA. modernas que reúnan las siguientes características:
-Altamente profesionales
-Potentes
-Flexibles
-Eficientes
-Capacidad efectiva de disuasión de toda amenaza externa
-Establecimiento de una relación adecuada y coherente entre las políticas de defensa y la política exterior
-Claros criterios en materia de política de personal, operaciones, aprovisionamiento y gasto militar
-Mejoramiento y estandarización de los sistemas de armas y sensores
-Alerta temprana
-Asuntos aeroespaciales (desarrollo de satélites artificiales)
2.4. Estados Unidos
Como superpotencia o superpoder, la Unión Americana tiene intereses mundiales. Desde el punto de vista estratégico-militar los internacionalistas hablan del "momento unipolar", para dar cuenta del triunfo de Occidente, bajo el liderazgo de los Estados Unidos (EE.UU.). Por lo mismo, tienen un diseño militar a escala planetaria y cuentan con fuerzas de despliegue rápido para intervenir en diferentes teatros de operaciones y constituye el único actor internacional con la capacidad de librar dos guerras simultáneamente.
2.4.1. Características esenciales de la nueva "Estrategia de Seguridad Nacional"
La protección de la seguridad de los Estados Unidos, su pueblo, su territorio y el "american way of life" (la fe en la libertad, la convicción en las bondades del gobierno limitado, el libre mercado y la autosuficiencia individual y la preservación de sus valores fundamentales), es la misión más prioritaria que establece la Constitución y que se autoimpone la actual Administración.
La Estrategia de Seguridad Nacional combina los poderes político, económico y psico-social, conjuntamente con las Fuerzas Armadas (poder militar), para proteger la seguridad de la Nación.
En tanto los imperativos de la Seguridad Nacional, ante la desaparición de la amenaza comunista, son entre otros:
-Terrorismo
-Crimen Transnacional Organizado
-Conflictos Etnicos
-Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (ADM)
-Degradación Ambiental a larga escala
-Rápido crecimiento de la población mundial (movimientos migratorios Sur-Norte)
2.4.2. El papel del Congreso en la Unión Americana
La Constitución otorga amplias facultades al Congreso en asuntos de seguridad nacional: declarar la guerra, expedir cartas de marca y represalia, reclutar un ejército, proveer y sostener una armada, regular las fuerzas de tierra y mar, imponer gravámenes y gastos para la defensa común, entre otras.
De hecho, a diferencia de los países latinoamericanos, el Poder Legislativo tiene una activa intervención en la determinación de la política de defensa. La participación legislativa en la política de defensa es, pues, una realidad. Y, de acuerdo a Barry M. Blechman, "está en la mejor posición para garantizar que exista cierta conformidad entre las expectativas públicas y las acciones del gobierno", por ser el poder gubernamental que se relaciona más directamente con la opinión pública.
La tradición histórica estadounidense demuestra la importancia que el Congreso tiene en lo que a aspectos de la seguridad nacional se refiere, respondiendo a las inquietudes y sentir nacional y, de ser necesario, obligando al Poder Ejecutivo a cambiar de rumbo.
2.4.3. Impacto del "Nuevo Orden Mundial" en el instrumento militar de los Estados Unidos
Debido al colapso y desmembramiento de la Unión Soviética y a la emergencia de la Federación Rusa; esto es, a la virtual desaparición de una superpotencia que compita por la hegemonía mundial con los EEUU, este último reduce el número de efectivos bajo las armas.
Además, destacan dos lecciones de la experiencia del pasado histórico asimiladas e incorporadas a la política de la defensa de los EE.UU., a saber:
· Que los llamados conflictos de baja intensidad se libran fundamentalmente en el plano político y no en el militar
Cuadro 3
THE TRANSFORMATION OF
"LOW INTENSITY" CONFLICT
(Conflictos de Baja Intensidad)
LIC: actividades político-militares menos intensas que las guerras limitadas convencionales (vg. anti-insurgencia, anti-terrorismo, operaciones de paz)
-Enseñanzas de Low Intensity Conflicts (definidos como guerra total a nivel de base):
a. Se privilegió la guerra convencional contra enemigos que libraban guerras irregulares
b. Este tipo de conflictos deben ser encarados como guerras de carácter político, y no militar (cuya importancia es secundaria)
Fuente: Alan Stephens, "The Transformation of Low Intensity Conflict"; en Revista Small Wars & Insurgencies, Vol. 5, Nº 2, London, Autumn 1994
Por tanto, tratándose de enfrentamientos entre dos proyectos opuestos, el uso del poder militar será la ultima ratio (a través de fuerzas de despliegue rápido)
Situación Actual
-Las Fuerzas Armadas del mundo desarrollado disfrutan de una substancial ventaja tecnológica sobre las potencias oponentes
-Las bajas constituyen el nuevo centro de gravedad (minimizarlas) - vg. Beirut, 1983
Significado
-Redefinición del pensamiento estratégico, que puede sintetizarse en ganar conflictos de manera rápida y definitiva.
-Para asegurar el éxito del uso de la fuerza, se debe contar con el consenso popular; esto significa que apelar al poder militar dependerá del cumplimiento de las seis condiciones enunciadas, hace casi dos dédadas, por el entonces Secretario de Defensa Caspar Weinberger.
Cuadro 4
DOCTRINA WEINBERGER
1984
Condiciones para recurrir a la fuerza
1. Que el tema sea vital a los intereses nacionales
2. Que haya una clara intención de ganar
3. Que haya objetivos políticos y militares claramente definidos
4. Que haya una reevaluación continua de la relación entre los objetivos políticos y las fuerzas empleadas, y se hagan los ajustes necesarios
5. Que el esfuerzo tenga el respaldo del pueblo y el Congreso de los Estados Unidos
6. Que sea el último recurso cuando hayan fallado las medidas diplomáticas
Fuente: Caspar Weinberger, "The Uses of Military Power", Defense "85, Armed Forces Information Service, Arlington, Virginia, January 1985.
2.4.4. Aspectos clave de la estrategia de Seguridad Nacional (20 de septiembre de 2002) [8]
· Promulga la acción militar preventiva contra estados hostiles y grupos terroristas, en particular que posean o intenten desarrollar ADM, bajo la idea-fuerza de actuar contra estas amenazas en ciernes antes de concretarse.
· Declara que no se dejará disputar su poderío militar preponderante en el orbe, lo que refleja claramente la voluntad de mantener la supremacía militar mundial.
· Expresa su compromiso con la cooperación multilateral internacional, aunque establece: "no dudaremos en actuar solos, en caso necesario", para defender sus intereses y seguridad nacionales.
· Proclama objetivo de extensión de la democracia y los derechos humanos
2.5. México
El caso mexicano puede considerarse atípico, a la luz de la subordinación de sus Fuerzas Armadas a los dictados del poder político, así como de los altos índices de aceptación y confianza social. [9]
Probablemente, esto resida tanto en el marco normativo como en la propia realidad mexicana, de donde destacan:
· La Fracción VI del Artículo 89 de la Ley Fundamental que le confiere al Presidente de la República la facultad de disponer de las fuerzas armadas para la seguridad interior y la defensa exterior de la Federación. Este mandato constitucional es recogido por el Artículo 1 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, [10] que enumera las siguientes misiones de las fuerzas armadas:
I. Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación;
II. Garantizar la seguridad interior;
III. Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas;
IV. Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y,
V. En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas.
Asimismo, la planeación militar en México se deriva de estas misiones: los planes DN-II y DN-III se llevan a cabo y se actualizan constantemente en respuesta a la seguridad interior y a los casos de desastre, respectivamente.
· La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, [11] en virtud de la cual los titulares de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina forman parte del máximo órgano de coordinación del sistema, el Consejo Nacional de Seguridad Pública. Esto significa que las fuerzas armadas mexicanas participan también en funciones que se corresponden con la seguridad pública, ya que en cinco Tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Tesis XXV/96, XXVII/96, XXVIII/96, XXIX/96 y XXX/96) [12] se establece que las tres fuerzas "pueden participar en acciones civiles a favor de la seguridad pública, en auxilio de las autoridades civiles".
Esta interpretación de la máxima instancia judicial en México, contrasta con el Artículo 129 constitucional que a la letra reza:
"En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá comandancias militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas."
En la praxis, la dirección de los cuerpos de seguridad pública a cargo de militares y la instrucción a la que la SEDENA viene sometiendo a policías de diversas corporaciones, ponen de relieve la decisión del mando castrense de asumir un papel activo en el combate a la delincuencia.
Esto explica que, hasta el momento, tanto el marco normativo como el propio accionar de las fuerzas armadas mexicanas le permitan, por un lado, mantener un nivel de confianza ciudadana superior al resto de la administración y poderes públicos y, por el otro, no verse obligados a cuestionarse sobre el futuro de la institución.
III.- PRESENTE Y FUTURO DE LOS INSTITUTOS ARMADOS EN EL HEMISFERIO
Porque, en general, el contexto latinoamericano se caracteriza por la actual crisis de identidad en la que se debaten las fuerzas armadas del subcontinente; [13] situación que responde al cuestionamiento que se hacen los propios uniformados sobre la razón de ser de las fuerzas armadas en los albores del tercer milenio: ¿cuáles son las misiones y funciones que justifican la existencia del instrumento militar en los Estados-Nación de América Latina?
Con el fin de la guerra fría o conflicto Este-Oeste y en el marco de reafirmación de los mecanismos de resolución pacífica de las controversias, el "menú de opciones" para las fuerzas armadas latinoamericanas se reduce a las siguientes funciones:
· control del orden, la tranquilidad y la paz pública; y actuación cuando las fuerzas policiales y de seguridad se vean rebasadas por los movimientos sociales contestatarios.
· combate a la producción, tráfico y distribución de drogas, enervantes y sustancias psicotrópicas; en particular, decomiso y destrucción de plantíos y drogas.
· guerra contrainsurgente; es decir, neutralizar a aquellos grupos -urbanos y rurales- que optan por la lucha armada contra el sistema político.
· formar parte del sistema nacional de protección civil; para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia y desastres naturales y socio-organizativos.
· llevar a cabo acciones cívicas, tales como campañas de alfabetización, vacunación, atención médica a grupos marginados, desfiles y actos de demostración militar durante las fiestas patrias y construcción y reconstrucción de infraestructura básica como carreteras y puentes, entre otras.
· velar por la preservación del medio ambiente natural.
· integrar cuerpos de paz dependientes de las Naciones Unidas (los célebres "cascos azules") para el mantenimiento, preservación e imposición de la paz, de acuerdo a lo establecido por las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
· proporcionar contingentes simbólicos de intervención para participar en las acciones bélicas generadas por Estados Unidos, como por ejemplo la operación "Tormenta del Desierto" (1991), que le confirió un carácter multinacional a un conflicto bélico bajo el liderazgo y la iniciativa estratégica de aquella superpotencia en la denominada "era unipolar".
Por su parte, el caso Estados Unidos merece un tratamiento especial, como consecuencia de los exitosos atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001:
· Los exitosos atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 se deben a la situación de autocomplacencia que dominó a la comunidad de inteligencia de los Estados Unidos, como consecuencia del fin de la guerra fría o conflicto Este-Oeste; dicho en otros términos, la Unión Americana "se durmió en sus laureles" debido a la firma del acta de defunción de la Unión Soviética y al colapso del socialismo real. Y es que las situaciones estáticas o periodos de calma, conducen invariablemente a una degradación de la capacidad propia o a descuidar la eficiencia del aparato de seguridad-inteligencia. Asimismo, durante los últimos 10 años las agencias de inteligencia estadounidenses apostaron por la plataforma tecnológica en detrimento del factor humano (humint, en la jerga).
· El riguroso adiestramiento y preparación de los pilotos suicidas, la cuidadosa selección de los objetivos, la sorpresa y sincronización de los ataques y el efecto buscado y obtenido por los terroristas, ponen de relieve la existencia de un aparato logístico, de inteligencia y planeación sumamente sofisticado; el cerebro que concibió y ejecutó las operaciones contra el corazón financiero y militar de Estados Unidos probablemente calculó con anticipación los efectos económicos y psicológicos sobre la comunidad norteamericana; previó, asimismo, la reacción de la conducción político-militar de la superpotencia y sus aliados.
· La naturaleza y magnitud de esta amenaza real a la seguridad nacional requiere considerar diferentes Teatros de Operaciones, -a cada uno de los cuales corresponde un tratamiento específico, así como una férrea disciplina y coordinación política, estratégica y operacional-. Lo que impone diferenciar, separar y tratar en consecuencia los frentes externos e internos: tratándose de aquellos, es decir fuera de las fronteras nacionales, las operaciones deberían privilegiar el factor militar; en tanto que, al interior de la Nación, debería ponerse el acento en acciones de carácter policial, participación y cooperación ciudadanas e investigación.
· El impacto del fenómeno terrorista sobre la dimensión militar obliga a repensar la doctrina de la guerra aeroterrestre desarrollada en Estados Unidos durante la década de los años ochenta y que contempla un rápido tránsito de la guerra a la paz; es decir, objetivos políticos claros, uso del poder militar de forma aplastante, implacable y decisiva, así como un plan para retirar a las tropas norteamericanas del campo de batalla, tal como ocurrió durante la guerra del Golfo Pérsico en enero de 1991. En palabras del propio presidente de los Estados Unidos, George Bush, se trata de "...un tipo de guerra distinta. Es una guerra que llevará un tiempo. Es una guerra que tendrá muchos frentes". Porque, incluso, las amenazas vienen dadas no por países, sino por grupos que han aquilatado suficiente poder, recursos financieros, e inteligencia y astucia como para diseñar y ejecutar operaciones a escala planetaria.
· Los efectos críticos de los atentados terroristas del 11 de septiembre se centran en la pérdida del sentimiento de tranquilidad y seguridad que prevalecía entre la población de Estados Unidos y los riesgos inherentes a una ofensiva terrorista basada en la guerra química y bacteriológica (como la diseminación de ántrax).
Homeland Security [14]
De esta forma, el 11 de septiembre de 2001 pone fin a un mito: el de la inexpugnabilidad del territorio estadounidense y pone al desnudo su vulnerabilidad.
La principal enseñanza de los atentados reside en el hecho de que el actual aparato de seguridad-inteligencia de Estados Unidos no disuade ni defiende:
· No disuade, ante fanáticos dispuestos a inmolarse;
· No defiende, porque la globalización lo impide: sólo a manera de ejemplo, en la Unión Americana se verifica un movimiento anual de 200,000 buques con seis millones de containers y 300 millones de personas.
Lo que tuvo como corolario la emergencia del acontecimiento más importante desde la guerra fría: el concepto de homeland security.
El mismo borra la frontera entre seguridad interna y externa; es decir, cambia drásticamente el balance y las relaciones históricas de Estados Unidos
· Durante la guerra fría estuvo vigente el concepto de "National Security", cuyo significado fue: la militarización hacia el exterior, es decir, desarrollo de una fuerza militar para contener a la Unión Soviética (disuasión). Además con el fin de la guerra civil desaparece en la concepción estadounidense la noción de enemigo interno.
En otras palabras, existía una clara diferenciación y separación de funciones policiales (hacia adentro) -"Law & Order"- de las militares, proyección del poder (hacia fuera); principio de pacis comitate, que oficialmente a partir de 1878 excluye a las fuerzas armadas de toda operación y funciones de fronteras hacia adento.
· Actualmente, Estados Unidos se encuentra ante una transformación radical porque el enemigo está fuera y dentro del territorio nacional, ante la amenaza real del terrorismo y de las armas de destrucción masiva (ADM)
Esto obliga a una reintepretación de las fuerzas militares, policiales y de inteligencia; y tiene como efecto una transformación de los procesos, con lo que se hace difusa la frontera entre estos tres actores estatales (a los que, incluso, se otorga poderes extraordinarios).
Como consecuencia:
1) "National Security" comienza a adecuarse a "Domestic Security"
Ejemplo: imperiosa necesidad de recuperar la iniciativa estratégica; concepto de guerra preventiva basado en la idea de que "nuestra mejor defensa es una buena ofensiva" y cuyo significado es tomar medidas anticipatorias y prevenir.
2) Desarrollo de nuevas doctrinas y transformación de la arquitectura del aparato estatal.
Ejemplos: USA Patriot Act, con 180 cláusulas y aprobado en menos de un mes (fines de septiembre a mediados de octubre de 2001) por el 95% de los congresistas; ordenamiento jurídico que contempla severas sanciones penales contra el terrorismo.
Creación del Department of Homeland Security, que integra 22 agencias y 180,000 funcionarios (vg. Migración hasta Departamento del Tesoro)
Instalación del North Command el 1° de octubre de 2002, a la sazón aparato duro de defensa de la patria, con jurisdicción sobre Canadá y México.
3) A estos cambios intelectuales y organizativos se suman funciones tales como la protección de fronteras (incluso con militares), así como otras inéditas del aparato de inteligencia (desaparece frontera entre Domestic y Foreign Intelligence y se comparte inteligencia entre agencias), que ponen en cuestión la vigencia de los Derechos Civiles y, por ende, del Estado de Derecho (ya que se autoriza el acceso a banco de datos, incluyendo records médicos, vuelos y transacciones económicas, es decir, poderes extraordinarios para captar información e intervenir comunicaciones)
Surgen nuevos arreglos en todos los niveles, entre militares, policías y agencias de inteligencia, que además tienen su impacto sobre la legislación local (vg. en el marco del federalismo, cada estado de la Unión Americana discute y aprueba su propio Patriot Act)
Recapitulando, la coyuntura actual se caracteriza por un momento histórico de cambio de la seguridad nacional de Estados Unidos, de tránsito con un impacto en la concepción, doctrina, legislación, administración y función en la materia, cuyos efectos y resultados son difíciles de predecir.
Reflexión final
Los análisis presentados en este trabajo sobre las Fuerzas Armadas y los congresos en el continente americano, ponen de relieve que no existen modelos castrenses "químicamente puros", adaptables a cualquier circunstancia y lugar: antes bien, la génesis y evolución histórica de los institutos armados, la situación del sistema político que los gobierna, la capacidad de generación y distribución de riqueza de la sociedad, el proyecto de nación vigente o la ausencia de éste, el contexto internacional bajo el dominio de los fenómenos globales, la concepción de la seguridad nacional, las amenazas potenciales y reales identificadas por el poder político, así como las hipótesis de conflicto, guerra y confluencia generadas por este último, determinan y moldean un determinado patrón militar.
Lo que sí se puede afirmar es que existe una correlación directa entre los nuevos papeles impuestos a los militares y las altas prerrogativas de las que gozan las Fuerzas Armadas en tanto institución, en aquellos países en los que se expande su rol; de las que destacan: la coordinación del sistema de defensa, el control en manos de los propios uniformados, el planeamiento sectorial, el elevado grado de autonomía en la administración de recursos y ejercicio del gasto militar, el fuero militar y los tribunales castrenses, la ausencia de una tradición legislativa en asuntos de la defensa y la discrecionalidad en la promoción de oficiales superiores.
Por último, interesa destacar que el doloroso pasado histórico obliga a estudiar y debatir desde la academia un tema vitalmente necesario para el hemisferio: las Fuerzas Armadas, el papel de las mismas y la función del congreso en un contexto internacional y regional signados por la incertidumbre.
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* Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Políticos, Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de Guadalajara; e-mail: mmoloeznik@yahoo.es
2. Servicio Histórico del Ejército, "El Ejército Argentino y las Operaciones de Mantenimiento de la Paz", Suplemento de la Revista del Suboficial, Nº 612, Buenos Aires, Mayo-Junio de 1994.
[2] Carlos Escudé, "Realismo Periférico" (Fundamentos para la Nueva Política Exterior Argentina), Planeta, Colección Política y Sociedad, Buenos Aires, 1992.
[3] Carlos Escudé, "El Realismo de los Estados Débiles" (La Política Exterior del Primer Gobierno Menem frente a la Teoría de las Relaciones Internacionales), Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1995.
[4] Servicio Histórico del Ejército, "El Ejército Argentino y las Operaciones de Mantenimiento de la Paz", Suplemento de la Revista del Suboficial, Nº 612, Buenos Aires, Mayo-Junio de 1994; y, Robert Pitta, "Fuerzas de la ONU 1948-1994", Ediciones del Prado, Madrid, 1995.
[5] Declaraciones de Carlos Raúl Menem; en, Entrevista Exclusiva de Mario Vázquez Raña al Presidente Menem <primera parte>, Periódico El Occidental, Guadalajara, México, jueves 21 de agosto de 1997, Sección B, pág. 8.
[6] Carlos Escudé, "El Realismo de los Estados Débiles" (La Política Exterior del Primer Gobierno Menem frente a la Teoría de las Relaciones Internacionales), Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1995, pág. 185.
[7] Declaraciones del Presidente Carlos Saúl Menem; en, Entrevista exclusiva de Mario Vázquez Raña a Carlos Saúl Menem, Periódico El Occidental, Guadalajara, México, viernes 22 de agosto de 1997, Sección B, pág. 4.
[8] Departamento de Estado de Estados Unidos, "Agenda de la Política Exterior de los Estados Unidos de América", Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos, Volumen 7, Número 4, "Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos" (Una nueva era), Washington, D.C., diciembre de 2002.
[9] Ver, por ejemplo, Encuesta Mundial de Valores que para el caso México reporta poco más del 50% de confianza de la población en el Ejército; en, Periódico Reforma, México, 9 de mayo de 2000.
[10] Diario Oficial de la Federación, México, 26 de diciembre de 1986; el subrayado es nuestro.
[11] Diario Oficial de la Federación, México, 11 de diciembre de 1995.
[12] Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, Tomo III, México, marzo de 1996.
[13] Coronel (R) Horacio P. Ballester, "¿Existe una crisis de identidad en las actuales fuerzas armadas latinoamericanas?"; en, Feria Internacional del Libro, "Quinto Encuentro Integración Latinoamericana: 500", Colección Ciencias Sociales, Universidad de Guadalajara, 1992 , págs. 303-310 y Coronel (R) Horacio P. Ballester, "Proyecciones Geopolíticas hacia el Tercer Milenio" (El dramático futuro latino americano caribeño), Ediciones Fin de Siglo, Buenos Aires, 1993; en especial, capítulo 13 "Presente del Pensamiento Militar Latinoamericano Caribeño", págs 105-114.
[14] Exposición a cargo del profesor John Bailey, Seminario sobre Reforma Policial en las Américas, Georgetown University, Washington, D.C., 31 de marzo de 2003.